PPP浪潮下企业参与轨交项目策略与途径

   日期:2019-03-14     浏览:48    

城市轨道交通作为准公共产品,一般具有投资额度大、公益性强、经济效益较差等特点,在传统模式下,主要依靠政府投资建设运营。近年来,随着我国城市轨道交通行业的高速发展,行业投融资缺口逐步扩大,财政资金当期面临巨大压力,全国各地政府也在不断探索投融资主体多元化的新型投融资模式,其中较具代表性的有狭义PPP模式、BOT模式、“轨道+物业”模式、融资租赁模式、BT模式等。

2012年12月,相关部门发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,意味着BT建设模式已被基本叫停。2013年11月,十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2014年9月,相关部门发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,鼓励在基础设施及公共服务领域推广运用PPP模式,尽快形成有利于促进PPP模式发展的制度体系。此后,PPP模式借着政策的“东风”迅速席卷全国,各地方政府也纷纷筛选、筹备涉及给排水、环境卫生、能源、交通等多领域的PPP试点项目。在此种大环境下,作为城市基础设施的重要组成部分——城市轨道交通的投融资也更多地倾向于采取PPP模式。

城市轨道交通项目的投资主要包括主体工程建设、设备系统采购安装、运营成本支出、更新改造及追加投资等内容,其中主体工程建设投资主要集中在项目建设期,投资额巨大,财政资金难以负担,依据当前国家政策的指引,可以预见在未来工程建设的部分投资势必会引入PPP模式,由特许经营者承担“建设+运营”一体化的投资建设和运营管理等工作。

对于建设类企业,在传统模式下主要通过工程总承包和“建设-移交”(BT)模式参与轨道交通项目建设部分的投资建设。在新形势下,项目结构和投标要求都发生改变,建设类企业需转变发展策略才能在PPP模式的浪潮中立足。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定,“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”的可不再进行招标,因此,具有自行建设能力的社会投资人在取得轨道交通项目的特许经营权后可作为线路建设工程的总承包单位,直接承担全线主体工程的建设任务,这将是未来建设类企业参与城市轨道交通PPP项目的主要模式。笔者将结合国家PPP政策,并参考业内相关案例,探究建设类企业未来参与城市轨道交通行业PPP项目的几种策略与途径。

组建投标联合体

通过与地铁运营类企业组成投标联合体,参与单个城市轨道交通项目的投资建设。相对来说,投标人组建联合体是一种迅速扩展应标资质要求的做法,能够填补企业资源和技术缺口,分散、降低企业经营风险,从而提高投标人中标后的履约能力。作为建设类企业的上海建工集团便是通过此方式参与轨道交通项目——2014年7月,上海建工与绿地集团、申通地铁等企业签署战略合作协议,由绿地集团牵头组成联合体在全国多地开展地铁投资开发业务。但由于联合体企业内部组织结构和分工复杂,存在一定的管理难度,而且组建联合体仅应对单个项目投标,当参与其他新项目时需重新组建新的联合体,这种安排或不利于实现企业中长期发展战略。

搭建平台型公司

与具有运营经验和融资能力的其他企业合资成立平台公司,并通过合资公司参与城市轨道交通项目的投资建设。目前国内常见做法是中标联合体合资成立针对既定项目的特殊目的公司,组建城市轨道交通投资建设平台公司的做法尚在初步探索阶段。据了解,目前已有大型建设类央企着手筹划与具有轨道运营经验的企业组建合资公司,未来将在全国范围内竞争轨道交通项目。总体来说,此种参与方式直接关系到建设类企业未来的产业布局和发展方向,企业应秉持谨慎稳健的态度,以战略目标为导向,选择具有共同利益诉求的合作伙伴建立长期稳定的合作关系。

进行集团内部重组

通过集团内部重组,组建具有建设资质和运营经验的子公司,并通过子公司参与轨道交通项目的投资建设。内部重组是指企业(或资产所有者)将其内部资产按优化组合的原则进行重新调整和配置,以期充分发挥现有资产的部分和整体效益,从而为经营者或所有者带来最大的经济效益。对于大型建设类集团公司,主要是通过旗下子公司以企业合并或股权转让等方式实现城市轨道交通项目建设能力和运营经验的有机组合,从而强化其在城市轨道交通领域内的竞争力,使得在未来竞标工作中占据优势。中国铁建和中国交建均有海外铁路或海外轻轨的运营经验,若其各自在集团内部进行必要的产业整合,将较容易在未来轨道交通项目的竞争中取得先机,其他具有相似条件的建设类企业也可通过类似途径完善企业发展策略。

收购既有线路运营权

通过收购既有线路运营权方式获取轨道交通运营经验,独立参与轨道交通项目的投资建设。建设类企业一般均有轨道交通项目的建设资质,相对较欠缺的是运营经验,通过收购既有线路运营权,能够快速、直接地弥补其在运营方面的短板,理论上具有极强的可行性。但在实际操作过程中可能会存在以下两方面的阻力:其一是轨道交通类项目的运营管理业务一般是由地方政府专门成立的运营企业负责,或由政府通过特许经营方式委托给社会投资人,因此,线路运营权转让行为需事先通过政府审批;其二是轨道交通领域内的运营企业倾向于维持其行业垄断性,除非是出于政府方的强制性要求或干涉,运营企业一般不会有转让线路运营权的主观意向。因此,建设类企业(主要是市属的地方建设企业)可在取得地方政府支持的前提下通过此方式获取轨道交通线路运营经验。

总体来说,城市轨道交通行业投融资需求巨大,发展前景广阔。目前,仅就北京城市轨道交通市场而言,就存在3类潜在PPP项目:其一为北京地铁新线,其二为城郊铁路,其三为京津冀城际快轨。面对当前广阔的轨道交通市场,建设类企业应梳理自身的特色优势,制定合理的发展战略,以便未来能够以最优的策略和途径参与城市轨道交通行业的PPP项目。

谢 乒 王成纪

来源:中国建设报

 
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